Das Horrorszenario eines auf mehr als 800 oder sogar 900 Abgeordnete anschwellenden Bundestages hat sich bei den Wahlen am Sonntag zum Glück nicht bewahrheitet. Es sind „nur“ 735 Sitze geworden, 26 mehr als vor vier Jahren und 137 mehr, als der Bundestag eigentlich haben sollte. Haben sich die Experten also geirrt und ist alles halb so schlimm?

Mitnichten. Manche Aspekte des jetzigen Wahlergebnisses geben sogar Anlass, noch kritischer auf das „personalisierte Verhältniswahlsystem“ mit seiner Kombination von direkt gewählten Kandidaten im Wahlkreis und Listenmandaten zu blicken. Ins Visier gerät dabei insbesondere die Wahlkreisstimme.

Sieger mit 18,6 Prozent

Die Wahlkreisabgeordneten werden mit der Erststimme nach den Regeln der relativen Mehrheit gewählt – wer die meisten Stimmen hat, erhält das Mandat. Unter Demokratiegesichtspunkten war das unproblematisch, solange die beiden Volksparteien Union und SPD die Wahlkreise noch unter sich ausmachen konnten und ihre Kandidaten im Regelfall 40 Prozent oder mehr erzielten. Im heutigen Sechsparteiensystem sind diese Zeiten passé. So waren bei der Bundestagswahl diesmal neben der Union (143 Mandate) und der SPD (121) auch die Grünen (16), die AfD (16) und die Linke (3) in den Wahlkreisen erfolgreich. In den meisten Fällen genügten dabei für den Gewinn des Sitzes schon Stimmenanteile von 25 bis 30 Prozent, im Wahlkreis Dresden II reichten dem Sieger Lars Rohwer von der CDU sogar 18,6 Prozent, um das Mandat zu erringen. Das bedeutet, dass eine übergroße Mehrheit von mehr als 70, 75 oder 80 Prozent nicht für die siegreichen Kandidaten gestimmt hat.

In der Auffächerung der Parteienlandschaft liegt zugleich die Hauptursache für das vermehrte Auftreten der Überhangmandate. Verschärft wird das Problem durch die Möglichkeit des Stimmensplittings, die die Kombination von Erst- und Zweitstimme eröffnet. Je stärker Wählerinnen und Wähler davon Gebrauch machen, umso wahrscheinlicher wird es, dass die Erst- und Zweitstimmenergebnisse der Parteien auseinanderfallen und manche von ihnen mehr Wahlkreissitze gewinnen, als ihnen nach dem für die Mandatsverteilung maßgeblichen Zweitstimmenergebnis eigentlich zustehen. Weil sie diese „überschüssigen“ Mandate dennoch behalten dürfen, kann der Proporz nur durch Ausgleichsmandate für die anderen Parteien wiederhergestellt werden, was zur Inflationierung der Sitzzahl weit über die regulären 598 Abgeordneten hinaus geführt hat.

45 von 46

Warum war der Effekt diesmal nicht so groß wie befürchtet? Der Hauptgrund liegt darin, dass die CDU von den 185 Wahlkreisen, die sie 2017 gewonnen hatte, 87 verlor, die meisten davon an die SPD. Dazu trug auch das ausbleibende Splitting von FDP-Wählern bei, die diesmal größtenteils mit der Erststimme (statt für die Union) für die eigenen Kandidaten votierten. Als Urheber der Überhang- und Ausgleichsmandate verbleibt damit allein die CSU, die in Bayern das Rennen in 45 der 46 Wahlkreise für sich entscheiden konnte, deren Zweitstimmenergebnis – zweite Ursache und anders noch kurz vor der Wahl angenommen – mit 31,7 Prozent dann aber doch so passabel war, dass nur elf Überhänge anfielen.

Weil von diesen nach der im Oktober 2020 von Union und SPD gegen die Stimmen der Opposition beschlossenen Wahlrechtsreform drei Mandate „ausgleichsfrei“ gestellt sind, lag der Ausgleichsbedarf diesmal bei 126 Sitzen – für jedes der acht auszugleichenden Überhangmandate der CSU wurden also knapp 16 weitere Mandate benötigt. Berechnungen im Vorfeld hatten sogar einen „Hebel“ von um die 18 ergeben. Dass er am Ende geringer war, erklärt sich – drittens – aus der im Vergleich zum Bundesdurchschnitt deutlich höheren Wahlbeteiligung in Bayern. Weil hinter jedem Mandat die gleiche Anzahl an Wählern stehen soll, wird die Wahlbeteiligung im Ausgleichsmechanismus des Wahlgesetzes ebenfalls berücksichtigt.

Hätte für diese Wahl das alte, bei der Bundestagswahl 2017 angewendete Gesetz gegolten, wäre die Zahl der Abgeordneten um weitere 50 auf 785 angestiegen. Wer will, mag darin eine Bestätigung der von der Großen Koalition versprochenen „dämpfenden“ Wirkung ihrer Wahlrechtsreform sehen. Die Einsparung der 50 Mandate erfolgt aber auf eine denkbar problematische Weise, nämlich dadurch, dass drei CSU-Überhänge unausgeglichen bleiben. Dies entspricht einer Abkehr vom 2013 eingeführten vollständigen Proporz, für den es keinerlei sachliche Gründe gibt und der deshalb vor dem Bundesverfassungsgericht schwerlich Bestand haben dürfte. Hätten diese Mandate die Mehrheitsverhältnisse am Wahlabend zugunsten der Unionsparteien „umgedreht“, wäre das aus demokratischer Sicht kaum vermittelbar gewesen. Wegen des deutlichen Vorsprungs der SPD blieb dem Wahlrecht dieser worst case am Ende gottseidank erspart.

299, 280 oder nur 200?

Nichts wäre unangebrachter, als sich auf dem Ausbleiben eines öffentlichen Aufschreis jetzt auszuruhen und die dringend gebotene grundsätzliche Neuordnung des Wahlrechts weiter zu verschleppen. Wie könnte und müsste ein der heutigen Struktur des Parteiensystems angemessenes Wahlsystem beschaffen sein? Einen geeigneten Ansatzpunkt, der Entstehung der Überhangmandate entgegenzuwirken, böte eine Reduzierung der Zahl der Wahlkreise. Von den derzeit 299 auf 280 direkt gewählte Abgeordnete herunterzugehen, wie es das Wahlgesetz ab der nächsten Wahl verlangt, wird dabei aber nicht ausreichen – um auf der sicheren Seite zu sein, halten Experten eine deutlichere Reduktion auf 200 oder noch weniger Wahlkreise für geboten.

Weil die einzelnen Wahlkreise damit sehr viel größer würden, regt sich gegen einen solchen Ansatz grundsätzlicher Widerstand. Auch das Problem der schwindenden Legitimation durch schwache Erststimmenergebnisse wäre nicht gelöst. Eine Alternative bestünde darin, anstelle der heutigen Einpersonenwahlkreise Zwei- oder Mehrpersonenwahlkreise zu bilden. Manche sehen darin auch einen möglichen Hebel, um den Frauenanteil in den Parlamenten zu erhöhen. In den meisten europäischen Ländern mit Verhältniswahlsystem wird die territoriale und Gruppenrepräsentation auf diese Weise sichergestellt.

66,6 Prozent für eine nachhaltige Reform

Eine dritte Möglichkeit läge darin, die überhängenden Mandate zu eliminieren, indem man eine entsprechende Zahl von Direktmandaten – nämlich diejenigen mit den geringsten Stimmergebnissen – einfach nicht vergibt. Dies wäre allerdings aus demokratischer Sicht ebenfalls kaum legitimierbar – auch mit noch so geringer Mehrheit ist gewählt schließlich gewählt. Auffangen ließe sich das Problem, würde man die heutigen Wahlkreismandate nicht mehr einzeln vergeben, sondern zu Wahlkreislisten zusammenfassen. Ein solches Modell lehnte sich an das bisher bestehende Landtagswahlsystem in Baden-Württemberg an und böte zugleich die Chance, vom schwer verständlichen Zweistimmensystem zu einem System mit nur einer Stimme zurückzukehren (wie es bei der ersten Bundestagswahl 1949 bestand): Die Stimmen für die Wahlkreis- und Listenkandidaten würden dann zusammengelegt.

Die kurz vor Ablauf der Legislaturperiode noch eilends eingesetzte Expertenkommission wird sich über diese und andere Vorschläge beugen müssen, wenn sie sich demnächst neu konstituiert. Wichtig wäre zugleich, dass die jetzt zu bildende Regierung – egal welcher Couleur – das Thema in ihren Koalitionsvertrag aufnimmt. Eine Regierung ohne die CDU/CSU dürfte das Vorhaben eher erleichtern, waren es doch gerade die Unionsparteien und vor allem die CSU, an deren obstruktiver Haltung die Reformbemühungen in der Vergangenheit gescheitert sind.

Die nächste Regierung sollte aber nicht wie die Große Koalition den Fehler begehen, die Opposition bei der Reform zu übergehen. Dies gilt zumal, als Fragen wie die Absenkung des Wahlalters oder die Verlängerung der Legislaturperiode, die ebenfalls Teil des Reformpakets sein sollen, ohnehin verfassungsändernde Zweidrittelmehrheiten erfordern. Zu überlegen wäre auch, ob man bestimmte Elemente des Wahlsystems wie den vollständigen Proporz oder die Parlamentsgröße, die heute einfachgesetzlich geregelt sind, nicht besser direkt in die Verfassung hineinschreibt, um sie so vor dem Zugriff künftiger Regierungsmehrheiten zu schützen.